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对伊朗制裁豁免,美国为何给了中国没给欧盟?

2018-11-08 来源: 凤凰网  热度: 举报
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  原标题:对伊朗制裁豁免,为何给了中国,没给欧盟?

  文/观察者网专栏作者王丁楠

  特朗普政府11月5日正式重启针对伊朗的全面制裁,涉及能源、金融、航运等经济活动核心领域。此举旨在进一步限制伊朗与外国的经贸往来,让“油出不去、钱进不来”。

  在重启制裁的同时,华盛顿同意给予中国大陆和台湾、印度、日本、韩国、土耳其、希腊和意大利继续进口伊朗原油的暂时许可,为期180天。

  美方在解释发放豁免许可时,主要讲了两方面的考虑。一是不希望重启制裁导致国际油价攀升和能源市场急剧波动。今年以来,国际原油价格与2017年相比已经涨了近40%。如果油价大幅上升,势必抵消美国对伊能源制裁的效力。除此之外,华盛顿指出,给予部分国家或地区豁免的另一个考虑是后者已经配合特朗普政府主动减少了从伊朗的能源进口。从美国给出的名单来看,基本情形也是这样的。

  为什么给予中国豁免?

  美国给予中国继续购买伊朗石油的豁免,是两国政府相互谅解、相向而行的结果。中美在制裁伊朗的问题上,经过2012至2015年的数次交锋,对彼此的套路和底线已经比较清楚了。

  中国的国内需求和经济体量决定了它是伊朗石油的最大买家。中国的政治制度和外交布局决定了中伊特殊关系,体现在中国建立了不受美国制裁影响的特殊渠道,用于维持双边经贸往来,并能在紧要关头兑现对伊朗的政治支持。最后,中国与全球经济的高度融合决定了美国不愿为了伊朗对中国发起全面经济打击。

  中国有能力、有需求从伊朗购买能源,有自己的独特交易渠道,有回击美国单方面制裁的报复手段。上述三点事实,美方是很清楚的。基于过往同北京在伊朗问题上的博弈,华盛顿明白不可能迫使中国完全停止从伊朗购买石油。美国所能期待的最现实结果,是同北京谈判,就伊朗和其他共同关心的问题达成某种利益交换,说服中方适当减少进口,给伊朗一些压力。

  另一方面,对北京来说,中国一直希望伊核问题能成为中美合作的助推器(比如2014至2015年的六方会谈),而不要给本已紧张的双边关系雪上加霜。中国在伊朗和中东没有核心利益(参见中方对“核心利益”概念的严格界定)。当前,本地区虽然乱象丛生,但局势的演变远没有像2010-2013年那样对中国内政外交构成潜在威胁。从这点看,中国对伊朗和本地区外交决策依然带有很强的从属性。

  基于中美关系大局和其他一些因素考虑,中国已经对特朗普政府释放了善意,主动减少了从伊朗的石油进口:今年7-9月,中国从伊朗的原油和凝析油进口量从80万桶/天一度锐减至50万桶/天。除此之外,作为中伊双边的官方结算通道,昆仑银行也暂停了对伊业务(不知两国是否正在商讨筹建新的金融架构,值得关注)。

  中国主动减少进口也是为了帮助国有能源企业规避美国制裁,为其在国际上开展业务保驾护航。单从中伊经贸关系来说,中国不是没有办法在美国单边制裁下继续保持双边能源贸易。珠海振戎、昆仑银行之类的企业和机构就是为了规避美国制裁而设的,且经过实践检验,确实能在关键时期发挥作用。

  但另一方面,对于中石化和中石油这样拥有全球布局的能源企业而言,必须主动减少从伊朗的能源进口,以换取美国豁免。否则,企业和国家有可能付出过于惨重的代价,得不偿失。这与欧洲能源巨头(见下文)遇到的情形是类似的,我们无需对此作过多情绪化的解读。

  为什么没有豁免欧盟?

  说到欧洲,欧盟各国尽管对伊朗多有不满,但还是尽量在维持伊核协议的合法效力。美欧之间关于伊核协议意见相左,已是不争的事实,无需赘述。英法德等国政府目前还在商讨如何对伊开展正常经贸活动,利用特殊制度安排帮助欧洲企业抵制美国单边制裁。仅就这点而言,欧洲已经招致特朗普政府不悦。

  华盛顿这次没有给予欧盟豁免,似乎是情理之中的事。但一些媒体将其解读为美国存心给欧盟一顿敲打,是不准确的。欧盟的对外关系,主要依照28个成员国的共识来决策。换句话说,每个成员国都有一票否决权。在此背景下,在涉及和平与安全的重大外交议题上,美国并不把欧盟视为天然的国际关系行为体,而是把关注点放在影响一个个独立的成员国上。

  商讨重启对伊能源制裁更是如此。华盛顿很清楚,做欧盟的工作,意义不大,关键是说服欧洲的四个伊朗能源进口大户。据统计,2017年欧盟28国平均每天从伊朗进口57万桶石油,占伊石油出口总量的23%。其中,意大利、法国、西班牙和希腊的进口量占到全欧的90%。搞定了这四国,美国就基本掌握了欧洲和伊朗的石油贸易。

  与说服中国、印度、日本等国不同,华盛顿在欧洲的施压对象不是政府,而是大型能源企业。自从特朗普提出要重启制裁以来,欧洲能源企业已经主动采取行动大幅减少与伊朗的经贸往来,规避美国金融制裁。如今,法国的道达尔、西班牙的Repsol和Cepsa、希腊的Motor Oil与Hellenic Petroleum、意大利的Saras等公司都取消了进一步从伊朗进口石油的计划,声明只有在获得美国豁免的前提下才会继续与伊朗合作。

  在这些企业的配合下,今年9月,欧盟每天从伊朗的石油进口量已降至33万桶。10月份的数字预计不会超过10万桶/天。美国给予希腊、意大利豁免,更多是考虑到两国政府基于经济困难的请求。从整体来看,欧盟虽然在政策上反对美国单方面退约和重启制裁,但在行动上,至少单就能源领域而言,美欧其实并无冲突。因此,并不存在华盛顿就石油出口制裁豁免一事冷落欧盟的问题。

  欧洲企业在伊朗问题上屈从美国当然是违心的。华盛顿的其他盟友,比如本次一并获得豁免的日本、韩国、土耳其、印度,也都不是心甘情愿听凭美国一声令下,便中止与伊朗的经贸关系。

  结语

  当年商讨应对伊核问题,奥巴马政府经过同多方的数轮谈判,才最终编织起较为周密的制裁网络,迫使伊朗走向谈判桌。如今,特朗普和他的顾问们不顾伊朗遵守核协议的事实,抛弃对话协商路线,胁迫包括盟友在内的众多当事方重启制裁。

  这种单方面施压虽然在短期内重击了伊朗的能源产业(出口量从去年和今年上半年的约250万桶/天降至现在的150-170万桶/天),但从长远看,受到更大冲击的恐怕更是美国的政治信誉和国际影响力。

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