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高舜礼:旅游业40年改革开放的启示

2018-12-22 来源: 网络转载  热度: 举报
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旅游业是改革开放战略的最大受益者

  高舜礼:中国社会科学院旅游研究中心特约研究员,中国旅游报社原社长、总编辑

  (本文为高舜礼在中国黄山第三届旅游投资发展高峰论坛演讲实录)

  各位下午好,听一天的会大家都非常的辛苦,今天这个会我觉得开得非常好,四个方面的主题应该说还是各有风采。我的演讲最初章总裁跟我说的时候,是说和上午谈改革开放放在一起,后来因为我晚上才走,所以把这块调到下午。改革开放这个话题,我觉得在今天来谈格外有它的意义,本月我是第二次参加跟改革开放相关话题的会议,上次是在三亚财经国际论坛上,改革开放总设计师邓小平的女儿邓榕也到会上去了,最近看到谈改革开放的文章也很多,包括旅游方面谈改革开放的,我的感觉作为旅游改革开放的亲历者、见证者,在这个时候回顾一下改革开放还是非常有益的,对旅游业来说,改革开放它既是起步发展和不断前行的大形势、大背景,也是背景和舞台上的一个重要角色,改革开放为旅游业发展壮大不断注入动力,旅游业作为改革开放的前沿和试验田不断地贡献力量。我是1994年进入旅游行业的,到目前有24年的时间,所以应该说是旅游改革开放的亲历者,也是参与者,有的行业也是推动者。所以谈这些话题我觉得还是很有感慨。

  中国旅游业的改革开放,我个人认为可以分三个阶段。

  (一)旅游业发挥了改革开放开启了排头兵作用

  从七十年代末到九十年代初,从启动改革开放到“复关”谈判开始,在这个阶段,顶层的改革设计者把旅游业列为了改革开放的前沿,作为了试验田和排头兵,所以旅游业在这个时候奋发作为,乘势发展,“逢山开路、遇水搭桥”,破除了发展进程中的重重障碍,快速打开了旅游业发展的局面。在这个阶段旅游业做的非常突出。在对外开放方面,这个时期的开放幅度是非常大的,但是这一切的开放好像做得都是无声无息的,所以到1991年之前这段时间,我们旅游业里面除了旅行社领域、导游领域以外,其他领域都已经开放了,有的明确对外说了开放,比如说在饭店业领域,有一些虽然没有明确讲,但事实外资已经进入,比如像旅游景区、服务设施的建设,除了保护区不允许外资进入以外,其他都是可以的。另外,还允许合资生产一般的旅游商品,大致开放的情况是这样。

  在1982年建国饭店成为利用外资建成的第一个饭店。在“七五”期间,利用外资占旅游总投入53.3%,加上国家和地方安排的外资指标,利用外资占72.9%,远高于其它行业。在这方面我认为旅游不是吹牛的。内部改革,最重要的成就,我认为在这十来年里面,旅游业实现了从“事业”接待向“产业”转变,原先事业接待是不记成本的,主要接待第三世界国家来中国的人,到改革开放以后,我们就向产业方面去转变,开始讲究成本。而且在这期间我们形成了比较完善的产业体系。在这中间有这么几个事情:一是政企分开,1982年国家旅游局与国旅总社进行分家,在这之前这两家属于两块牌子、一队人马。二是管理重点从部门扩大到行业,最初各省只有几家饭店和旅行社,随着旅游生产力发展,管理的范围面向了行业拓展。三是开放了旅游发展的参与主体,由最初仅限旅游机构,开放为“五个一齐上”,下放旅行社外联权,增加一二类旅行社数量。

  (二)旅游业在中国加入WTO中积极担当

  这个阶段是1991-2006年,对外开放的主要是旅行社市场。1986年中国提出复关申请,1991年7月提出首个初步承诺的开价单,这里面包括6个行业,旅游是其中之一。到2001年签署加入WTO协议,这是15年,也就是朱镕基讲的黑发人谈判谈成了白发人。入关以后,对旅游业来讲还有6年履行义务期,大致是这样的一个过程。

  1、入世之前的对外开放(1991-2001年)。主要是围绕在国家旅游度假区内的旅行社市场开放,1992年国务院批准设立12个国家度假区,到了最近这些年又有了国家级旅游度假区,但大家要注意,后面这个度假区跟前面这个度假区相比,规格是要低很多的。因为1992年批的度假区是国务院批的,后来的度假区是国家旅游局批的。度假区的对外开放以1998年为界,1998年以前是允许在度假区里搞合资旅行社,可以让这些合资旅行社聘用少量外国导游,就在1998年4月,在度假区内成立第一家合资旅行社,就是云南滇池的力天合资旅行社。之后,又进一步扩大开放,有了允许在度假区外面办旅行社的规定,所以到1999年底,在度假区外面又批准设立了2家合资旅行社。应该说我们这个开放还是把握的比较慎重。

  2、入世的对外开放承诺。这个承诺说到底,除了出境旅游以外,有条件的逐步开放旅行社的经营业务,我们把旅行社的业务开放了,就等于所有旅游领域的业务开放了,说到底最关键的是三条内容,第一条实际没有什么作用的,这条就是说饭店、餐馆的开放,允许在加入WTO4年之内,设立外资的独资子公司。这条对我们来说没有什么影响,因为我们饭店业已经非常开放了。第二条是加入WTO以后,多长时间在度假区和北京、上海、广州、西安四个地方要允许设立合资旅行社,而且规定了注册的资本数量,加入6年内允许设立外资的独资子公司,取消对设立分支机构的限制,取消设立地域的限制,也就是说在全国都可以设,并且规定那个时候的合资旅行社注册资本跟国内旅行社一样,这就是所谓设置开放的门槛,开放的期限。第三条合资独资旅行社不允许从事出境游以及港澳台的业务。谈来谈去谈的很费劲,主要是配合国家对外开放的大局,旅游行业的让步,说到底就是为了保证我们在其他领域的一些开放权益。

  3、入世后的兑现承诺。从2001到2006年,在2003年9月,我国批准了合资旅行社共10家,都是中方控股,总的开放步伐不大。我们为了主动的扩大对外开放,采取了两个行动:一是在2003年,出台《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》,这是跟商务部两家出台的,也就是说允许外商设立控股和独资旅行社,从这个文件出台之日起,所以跟入世承诺相比,我们提前开放了旅行社市场1-3年。二是对内扩大了出境游经营的中国旅行社数量,为对外开放做好准备。因为在这之前,我们经营出境游的中国旅行社的家数是很少的,在这期间我们出了一个文件,就是把旅行社的数量增加了很多。

  4、诸多改革举措。我认为在入世时期,我们的开放就是一个旅行社的逐步开放,幅度、范围就那么大,最大的影响应该说对改革开放的影响,我个人是这么理解。在这期间,因为一个方面国家喊着要应对入世的影响,另一方面1992年提出建立社会主义经济体制,这两个方面的影响在这个期间加大了改革开放的力度。在改革方面:一是转变政府职能,在1998年机构改革后,国家旅游局与直属企业脱钩,在清理行政许可时,拟把部分职能移交给旅游协会和中介组织。当然这个事到目前为止好像并未完全兑现,但当时却是承诺过。二是减少行政许可。名义是兑现入世的承诺,在清理法规的基础上,精简行政许可和审批事项,共进行了两次。第一次清理是取消了旅游展销会、香港游、饭店管理公司等等3个项目的行政审批。第二次清理,把饭店星级评定、内河游船星级审定、饭店星级检查员资格审查、导游人员资格考核的4个项目审定改变了管理方式。三是开放所有制。取消仅限于国家投资主体的限制,允许个体和民营资本进入,在1996年之前有,这之前是没有的。四是统一大市场,也就是要倡导打破地方保守主义,消除地区壁垒,建立全国统一大市场,这可以从2002年5月《中国公民出国旅游管理办法》提出,实行组团社互为代理制度,可以打破地区界限,实行异地组团、异地出团。五是企业改革。分别不同的企业类型提出了改革的方向。另外是在出境游方面的改革,刚才我把它放在扩大开放里面讲过,增加经营出境游的旅行社,2002年7月后,旅行社达528家,比1997年扩大了近8倍。在这种情况下,我们再开放出境游市场,给外资觉得好像就没有风险。

  入世期间的改革开放,我认为它的作用是空前改善的旅游业发展环境,快速崛起了旅游的三大市场,奠定了旅游业的产业地位。也就是说我们今天讲旅游业多么大,很重要的一点就是在入世期间,这期间发展壮大起来。比如像入境旅游,其实它的接待人数和创汇收入在世界排位排在世界第五、第四、第三,到目前仍然是这样,排位世界前三。国内旅游2017年达到50亿人次,这些我认为都是与入世期间旅游业的改革,这方面力度比较大是有非常重要关系的。开放说到底,在入世这个问题上就是旅行社市场的开放,而且一个是设立了门槛,第二个后来提前兑现了,所以看改革和开放,我认为在这个阶段应该这么看。

  (三)旅游业的改革开放任重而道远

  最近的这十来年,这个阶段应该说进入了我们完全自主来决定改革开放的阶段,在对外开放方面,我认为主要是配合国家开放的战略,开放的旋律不是来自于部门的,它是国家统一的。主要做了这么几个事:1、把出境游市场主动向外商开放。2、扩大海南省的旅游开放。这可以看国务院44号文件,关于建立海南国际旅游岛,谈了一些非常具体的事情,也提到了探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票这些事,还有入境免签证、购物退税等等。3、边境旅游合作实验区,这是配合“一带一路”战略,2018年4月国务院批准了两个这样的实验区,一个是在满洲里,一个是在广西防城港。主要的内容应该说也比较具体、比较琐碎。4、对自贸试验区的旅游开放政策。2015年3月,国务院、旅游局对福建自贸区有支持政策。今年中央12号文件,对海南全岛建设自贸区实行了开放政策,涉及旅游的有这么些(PPT),应该说也是比较具体,比方开放油轮、开放外国人入境免签证等等,这些应该理解为是在个别地方的旅游开放政策,不是对全国的。

  在改革方面,这个时期改革的问题仍然比较多、任务比较重,既有上级部署,也有行业探索,有些是与产业发展密切相关的。大致包括几个方面:一是顶层设计。2018年机构改革,推进文旅融合,国家公园体制的试点,将各类自然保护区统一到国家公园局,国有资源的管理体制面临较大调整。二是相关部门和地方。相关部门出台支持旅游的发展政策,如用地、民宿等,一些地方推进景区三权分离、景区托管。三是行业部门。(1)进行综合体制改革,以“局改委”为抓手,推动行业“1+3”的体制改革,全国有25个省都搞了。(2)有的地方提出旅游革命、二次创业、新旧动能转换、旅游强省等,也包括黄山提出来走下山;(3)结合产业发展的改革创新,如旅游供给侧改革,全域旅游发展,若干旅游示范区的探索等等。由于这些改革举措距离今天太近,对其综合成效不便进行评价,有待于更长时间去进行验证。

  二、旅游业改革开放40年启示

  (一)旅游业是改革开放战略的最大受益者

  1、改革开放启动了旅游业步伐,推动了旅游业从事业接待向产业经济的转型,由民间外交的重要渠道转变为国家创汇创收的重要领域。

  2、经济实力的逐步增强,改善了旅游发展所依赖的基础设施和接待条件,如交通、住宿、景区等等,我们在改革开放的第一个阶段,非常羡慕发达国家这些旅游业发展的条件,如今这些条件我们都具备了,甚至超过一些中等发达国家的条件。

  3、人民群众从改革开放中受益,加快培育起了国民旅游的客源大市场;这个条件应该说是很多国家非常羡慕的。

  4、旅游部门积极地推进改革开放,开创了“内外资并用”、“五个一起上”的局面,旅游生产力要素得到较大发展,较快形成了比较完善的旅游产业体系。

  5、旅游业之所以取得如此成就,就是因为乘改革开放之势,得改革开放之利,受改革开放之惠。

  (二)入世是加速改善旅游环境的宏大举措

  入世对开放来讲主要是有步骤地开放旅行社市场,与改革开放之初相比,无论开放的幅度、节奏,我个人认为都不应算很大,只是由于当时入世大环境的影响,我们都在喊狼来了,所以好像觉得开放压力很大,实际上跟第一个阶段的对外开放相比,你就是一个旅行社,其他领域在这之前都已经开放了。

  实践证明,入世并未出现当初所担忧的问题,当初担忧我们让出市场,狼来了。同样我们也没有从外资身上获得我们所期望得到的开放效果,当时我们有很多幻想,能够从外资那学习管理的经验,引进旅游的网络,这个也落空了。我觉得最大的实惠是入世所带来的整体影响,也就是说在国家统一的战略部署下,在入世狼来了的舆论氛围中,各行业应对入世所采取的一些措施都郑重其事,如果没有入世可能这些措施采取起来会慢很多。

  与此同时,国家大力推进社会主义市场经济体制建设,诸多不相适应的情形和制度被较快的清楚或改革。这两重因素叠加在一起,使得改革范围与力度超过以往。即使与对外开放相比,改革也是毫不逊色。因为我们的开放就仅仅是旅行社市场,改革不是。例如,入世期间的改革,向非旅游机构开放经营,向非国有经济主体的开放,向全国地域开放,向国外先进做法的借鉴,应该说这些进步的举措要比平时都来得更快,没有入世,这些改革我认为是要缓慢很多的。

  改革开放力度和幅度之所以这么大,一是入世总体的影响对国内改革的倒逼机制,各相关行业和部门加快了适应步伐,对旅游业带来了好处。再是建设社会主义市场经济体制的要求,消除了一系列政策性障碍,为旅游业的发展创造了更好的条件。

  (三)改革开放向纵深越是一场自我革命

  旅游业的对外开放,不论是处于哪一个阶段,都是由顶层设计者“放开闸门”,相对改革来说要容易一些,而对内的改革则涉及层次较多,又是利益关系的一种调整,所以相对于对外开放要复杂很多。比如,第一阶段,由于当时家底很薄、改革对象很单一、发展任务很重,国家让你创汇,所以在这个时候,改革的推动相对容易一些、效果也比较明显。第二阶段的改革面临两大背景,一是市场经济体制,二是适应入世开放要求,内外双重因素的合力,推动着旅游业改革迈出大步。有些改革很快见到实效,有些落实得较缓慢。第三阶段,虽行业推动了“1+3”体制改革,产业层面搞了供给侧改革、创建各类示范、全域旅游等相对有些影响,但与2018年中央批准的机构改革相比、国务院公务员改革相比,顶层设计显然盖过了行业设计。

  除了自上而下、齐步走的改革以外,关乎部门利益和产业发展的改革难度较大,比如已经表示要移交出去的一些职能,移交给协会,移交给中介机构的职能,时至今日有一些也没有落实,行政部门仍然在背后操作,再比如中央三令五申不能搞的评比达标,在现实当中也变相的存在着。再比如明确有市场机制决定来配置资源的很多投资,在现实当中市场机制也不能发挥这个决定性作用,还有供给侧改革,明明是要调整跟需求的关系,现在这几年下来,我认为旅游大项目等等,这些举措其实并没有向着真正改革的方向去走,这些它就说明在涉及自我利益、行业利益的时候,惯性思维、惯性动作是比较大的。改革越向前走,阻力就会越大,推动起来就会越难。

  (四)做强旅游产业有赖于改革开放的持续推进

  如何把旅游业从“做大”到“做强”,这是一个严肃而现实的行业性命题,也是中国加速建设成为旅游强国的战略性目标。“做强”和建设旅游强国,实际上十年前就已经提出来,这不是新话题。无论是2008年国家旅游局已经向全行业郑重部署要转型升级,还是2018年十年之后旅游业再次提出优质发展,其实都是关乎旅游业要做强的命题。为什么老话重提?是因为从做大到做强是很不容易的事情。现在很多地方说我在做强,其实没有做强,你是在做大。其一,虽然市场经济体制已经基本建立,但远远不够健全和完善,企业还不是市场主体,市场机制还决定不了资源配置。这在全国和各地都是一个样,我们之所以好多的项目不能对应旅游需求,基本的原因就在这。二是政府部门对旅游的领导或指导,存在明显的不到位、缺位或者越位问题,致使该做的事情不但没有做好,还影响了市场机制配置资源。这便很容易导致游客、旅游企业和管理部门,在关注点、思维方式和价值趋向上的“两张皮”,政府部门所关注、鼓励和推动的,未必就是旅游市场所需要的,一旦行政驱动与市场逐力相叠加,还会必然加剧资源配置和发展理念的混乱。怎么办呢?在改革开放四十年这个实践也证明,如果要解决这些深层次的问题,让旅游业朝着做强的方向去发展,只有国家把改革开放持续推进下去,让市场经济体制不断完善起来,让依法行政贯彻下去。我觉得才可能实现,单靠一个部门、一个地方这是很难的。

  最后,四十年前,黄山旅游以改革开放所特有的关系而受到世人关注,创造了属于旅游业界和黄山人的骄傲。希望在新的历史时期,黄山能够以自己的新的改革开放之举,继续创造属于自己和行业的新辉煌,成为新时代的旅游标志形象,谢谢大家!


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